Dentro del tema de “Política y Educación”, que también se
trató en la actividad 6.1, esta vez es necesario centrarse en cómo se elaboran
las leyes y cómo podemos analizar correctamente la política educativa. Esto no
es algo sencillo, ni mucho menos, pero apoyándonos en algunas lecturas se puede
abordar de una mejor manera.
Se trata de explicar de una forma breve y clara alguno de
los aspectos relacionados con este tema. Sin embargo, a pesar de buscar la
brevedad, no se pueden obviar algunos ejemplos que apoyan la explicación y, a
su vez, la facilitan.
1. La jerarquía de
las distintas leyes en España y en qué radica las diferencias entre ellas.
La norma
jurídica es una regla u ordenación del comportamiento humano dictado por la
autoridad competente del caso, con un criterio de valor y cuyo incumplimiento
lleva a una oportuna sanción. Se trata de una regla o precepto de carácter
obligatorio, proveniente de una autoridad normativa legitimizada, la cual tiene
por objetivo el regular las relaciones sociales y la conducta de la sociedad.
No toda las normas jurídicas son iguales ni tienen la misma importancia,
pero todas se encuentran dentro de un determinado rango de acuerdo según su relevancia.
La jerarquía normativa establecida por la Constitución Española de 1978, podría
representarse mediante el siguiente cuadro:
CONTSTIUCIÓN
|
NORMATIVA
COMUNITARIA directamente aplicable
(Reglamento y directivas
comunitarios)
|
TRATADOS
INTERNACIONALES (Convenios de la OIT ratificados por el
Estado español)
|
 LEYES (Emanadas de las
Cortes - Leyes Orgánicas
Generales) - Leyes Ordinarias
|
NORMAS CON RANGO DE LEY -
Reales Decretos-Leyes
(Emanadas del poder
ejecutivo-Gobierno) - Reales
Decretos Legislativos
|
- Reales
Decretos
- Órdenes
de las Comisiones Delegadas del Gobierno
REGLAMENTOS - Órdenes Ministeriales
- Circulares, Instrucciones…
de autoridades inferiores
|
La Constitución española de 1978 es la
Ley Fundamental a la que tanto ciudadanos españoles como poderes públicos
estamos sometidos. La Constitución tiene un rango supremo, es el origen del
resto de las normas.
Según el
Artículo 96.1 de la Constitución “los tratados internacionales
válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán
parte del ordenamiento interno”. Pero
aquí, hay que aclarar que la Constitución siempre está por encima de estos
tratados y que son ellos los que tienen que ajustarse en todo momento a la
Constitución para alcanzar su validez.
Dar
significado a la palabra ley no es algo sencillo Podría
decirse que la ley es como una norma jurídica, más concretamente, una norma
jurídica positiva procedente de los órganos competentes del Estado. Y otras
veces, se le otorga a la ley un significado de norma estatal primordial procedente
del poder legislativo donde se encuentra el procedimiento legislativo que posee
la denominada “fuerza de ley”.
La Ley
es la fuente del derecho básico del Estado, goza de un privilegio
jurisdiccional, es el mandato por excelencia de las Cortes Generales y se
elabora a través de un procedimiento formalizado y público.
El
proceso de formación de una ley corresponde según el poder que da la Constitución
a: Gobierno, Congreso y Senado, e iniciativa popular. Después, el proyecto de
ley o proposición de ley, será debatido y aprobado en el Congreso de los
Diputados y, posteriormente, en el Senado.
En el
artículo 81 de la Constitución española:
1. Son leyes
orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de
las libertades públicas, las que aprueben los
Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en
la Constitución.
Tanto la aprobación, como el cambio o derogación
de las leyes orgánicas necesitará una mayoría absoluta en una votación final en
el Congreso de los Diputados.
Como bien se dice en la Constitución y aunque se
recurra a ello con demasiada frecuencia, solo
“en caso de extraordinaria y urgente necesidad” el Gobierno podrá
legislar (de una forma provisional) mediante el Decreto-Ley que, en un
periodo no superior a los 30 días, tendrá que ser aprobado o derogado (sin
efectos retroactivos) por el Congreso de los Diputados.
Aunque siguen las normas del Gobierno, en el caso
del Real Decreto Legislativo la justificación es un presupuesto jurídico
habilitante, la Ley de delegación que debe ser aprobada antes por las Cortes y
que tratará (con el permiso del Gobierno) diversas materias. Se pretende que
quiten trabajo a las Cortes para que éstas no estén tan cargadas. Hay
dos tipos de Leyes de delegación: las Leyes de Bases y la Ley de autorización
para refundir textos legales.
Los Reglamentos son las normas jurídicas de
carácter general y con valor subordinado a la Ley dictada por la
Administración. Esto significa que la norma reglamentaria, al estar sometida
jerárquicamente a la Ley, aunque sea posterior, no puede derogar o modificar el contenido de las normas con
rango de ley y, por el contrario, éstas tienen fuerza derogatoria sobre
cualquier reglamento.
La Constitución otorga al Gobierno la potestad reglamentaria (poder
promulgar normas con rango inferior a la ley). Según el órgano del que
procedan, hay distintos reglamentos: Real Decreto (del Consejo de Ministros);
Orden (de las Comisiones Delegadas del Gobierno); Orden Ministerial (de un
Departamento Ministerial); circulares, resoluciones, instrucciones y órdenes de
servicio (de distintos órgano públicos que influirán en su jerarquía
normativa).
También se encuentran las normas de las Comunidades Autónomas (no
pueden querer cualquier cosa como las del Estado, sino que su contenido está
determinado por las competencias asumidas por la Comunidad autónoma) y de
las entidades locales, Ayuntamientos y Diputaciones (tienen un carácter reglamentario
y están sujetas al principio de jerarquía normativa, no pudiendo contravenir lo
dispuesto en una norma de rango superior.”
2. La estructura de las leyes en España
Los proyectos y proposiciones de ley tienen que ir acompañados de lo que se
denominan antecedentes. Los antecedentes
consisten en el elemento de juicio que acompañan a los proyectos o
proposiciones de ley.
Debido a que España está organizada como un sistema parlamentario, la gran
mayoría de las iniciativas legislativas son iniciativas del gobierno, lo que se
conoce como proyectos de ley.
La estructura de las leyes en España es una convención. Las leyes se
dividen para facilitar su interpretación y ejecución. Las partes que podemos observa en la ley
son:
Título. Ejemplo: Ley 7/2010, del 20 de
julio, de Educación de Castilla-La Mancha.
En el título debe aparecer la fecha en la que el Parlamento aprueba la
ley porque es un acto parlamentario, y no la fecha de su promulgación. Los títulos de las leyes deben ser breves y
deben ponerse con gran cuidado pero sin que por ello, no engloben bien el
contenido de la ley (ya que esto es algo necesario).
Parte expositiva (preámbulo o exposición
de motivos). Son los objetivos
de la ley, lo que regula y el porqué se quiere regular. El preámbulo no es una
norma jurídica. Tampoco deben ser muy largos, no tienen por qué estar divididos
en apartados o letras, pero en su caso aparecerá divido mediante números
romanos, y tienen que centrarse en el
objetivo de la ley.
Parte dispositiva (libros,
capítulos, secciones, artículos, parte final y, en su caso, anexos).
- - Los libros son solo para las leyes extensas. Por ejemplo, “Ley
10/2008, de 10 de julio, del libro cuarto del Código Civil de Cataluña,
relativo a las sucesiones”.
- - Los títulos (marcados con números romanos y titulados) también son
para leyes extensas o de gran relevancia institucional como es el caso de la
Constitución española. Por ejemplo: “Título VI. Del Poder Judicial”.
- - Los capítulos (titulados y enumerados con números romanos al igual que
los títulos) son una subdivisión de la ley o, si ésta se encuentra dividida en
capítulos, una división de los mismos. Por ejemplo: “Capítulo II. Autonomía de
los centros”.
- -. Las secciones (ordenadas de una forma ordinal: primera, segunda…) son
subdivisiones de los capítulos, aunque no son algo tan usual. Por ejemplo:
“Sección segunda. Alumnado con altas
capacidades intelectuales”.
- - Los artículos (numerados de forma consecutiva y titulados adecuándose
a su contenido) son las unidades básicas de la ley que tratan un único aspecto
normativo. Deben ser breves, por ejemplo: “Artículo 126.- Composición del
Consejo Escolar”.
- - Los apartados (numerados con números cardinales) son las posibles
subdivisiones de los artículos. Por ejemplo:
“Artículo 43. Evaluación
1. La evaluación del aprendizaje del alumnado en los ciclos formativos se
realizará por módulos profesionales.
2. La superación de un ciclo formativo requerirá la evaluación positiva en
todos los módulos que lo componen”.
- - Las letras son subdivisiones de los apartados o incluso de los
artículos directamente. Por ejemplo: “Artículo 91. Funciones del profesorado.
1. Las funciones del profesorado son, entre otras las siguientes:
a) La programación y la enseñanza de las áreas, materias y módulos que tengan
encomendados.
b) La evaluación del proceso de aprendizaje del alumnado, así como la
evaluación de los procesos de enseñanza. … “.
- - La parte final de la ley está compuesta por
ü Las disposiciones adicionales. Donde están los regímenes jurídicos especiales y los mandatos no referidos
a la producción de normas. Funcionan como un “comodín” al que recurrir, por ser
la categoría más abierta de toda la parte final.
ü Las disposiciones transitorias. Ayudan al paso de una norma
antigua a una norma nueva. “Pueden establecer
la pervivencia de la ley derogada o la aplicación retroactiva de la nueva ley” (Pau
i Vall, 2009, p.18).
ü Las disposiciones derogatorias. Donde abolir normas jurídicas
vigentes. En estas disposiciones se debe señalar específicamente las leyes o
normas con rango de ley que derogan.
ü Las disposiciones finales. “Son normas que establecen el
mandato de aprobación de otras normas jurídicas, los reglamentos, para
desarrollar la ley” (Pau i Vall, 2009, p.19).
También pueden cambiar el derecho vigente e incluyen las cláusulas
para la entrada en vigor de la ley.
ü Los anexos en el caso de que existan.
Contienen estadísticas, gráficos… deben ir titulados y numerados si hay
más de uno.
3. El proceso de
elaboración de las leyes (proceso legislativo)
Para analizar
el proceso legislativo en España hay que fijarse en la propia Constitución
española de 1978. En la posterior bibliografía se encuentra un enlace donde
poder verla directamente, pero ahora no solo se pretende conocer el proceso de
elaboración de las leyes (que es algo bastante complejo) sino también entenderlo
(que aún lo es más).
Por
ello, apoyándonos en la Constitución, podemos adquirir una idea más clara
acerca de esto. Más concretamente, en esta parte:
Título III - De las
Cortes Generales
Capítulo segundo
De la elaboración de
las leyes
Como he dicho anteriormente, la aprobación, modificación o derogación de
las leyes orgánicas (ya explicadas) requerirá una mayoría absoluta del Congreso
en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
Fijándonos en el Artículo 82, comprobamos que las Cortes Generales podrán
dar al Gobierno el poder de dictar normas con rango de ley.
La delegación legislativa deberá otorgarse al Gobierno con un plazo máximo
para su ejecución, mediante una ley de bases que delimite con exactitud el objetivo,
los principios y los criterios que tienen que cumplirse en su ejercicio.
Las leyes de bases no podrán autorizar la modificación de la propia ley de
bases ni tampoco dictar normas con carácter retoactivo (que tengan fuerza y
validez sobre otras anteriores).
Según el artículo 84:
Cuando una proposición de ley o una
enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno
está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá
presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley
de delegación.
También pueden darse casos excepcionales y de urgente necesidad en los que
el Gobierno podrá dictar normas (los Decretos-Leyes analizados anteriormente).pero
que no afectarán al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado ni a
los ciudadanos.
La iniciativa legislativa recae en el Gobierno, en el Congreso y el Senado,
y en los Reglamentos de las Cámaras.
Las asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la
adopción de un proyecto de ley o enviar a la Mesa del Congreso una proposición
de ley.
Una ley orgánica será la que regule las formas de ejercicio y requisitos de
la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley (necesitando
como mínimo 500.000 firmas acreditadas).
“Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los
someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes
necesarios para pronunciarse sobre ellos” (artículo 88 de la Constitución
española, 1978)
Los Reglamentos de las
Cámaras regulan las tramitaciones de las proposiciones de ley. En el caso de
que éstas tengan en cuenta al Senado, se remitirán al Congreso para su trámite.
Una vez aprobado un proyecto
de ley orgánica u ordinaria por el congreso de los Diputados, su Presidente
informará al Presidente del Senado y lo pondrá a su deliberación.
El Senado, desde que recibe
el proyecto de ley, cuenta con 2 meses
(o 20 días naturales si son proyectos urgentes según el Gobierno o el Congreso)
para mostrar su desacuerdo o para introducir cambios. En caso de desacuerdo y
antes de que el proyecto sea presentado al Rey, el Congreso deberá corroborar
el texto inicial. En caso de reformas (por parte del Senado), deberá pronunciarse
sobre las mismas.
En 15 días, el Rey decretará
las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y
promulgará y ordenará su publicación inmediata.
En los referéndums, convocados
por el Rey, se someterán las decisiones políticas de gran importancia mediante
propuestas del Presidente del Gobierno que con anterioridad han sido
autorizadas por el Congreso de los Diputados. Y las condiciones y procedimientos
de los distintos referéndum serán controladas por una ley orgánica.
Una vez analizado el proceso
que la Constitución menciona, es preciso destacar, sin profundizar mucho en
ello, que en el procedimiento legislativo ordinario (conjunto de trámites que
sigue un proyecto o proposición de ley que se desarrolla en el Congreso de los
Diputados y en el Senado) se diferencian 3 fases:
1 .
Fase inicial. Presentación del proyecto o
proposición de ley (según sea su autor).
2 .
Fase constitutiva o central. Determina el contenido de la futura
ley mediante votaciones y deliberaciones en las Cámaras.
3 .
Fase final. Consiste en la sanción,
promulgación y publicación de la ley)
Bibliografía
- Constitución
Española 1978. En BOE de 29 de diciembre de 1978. Recuperado el 27 de abril de
2014, de http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229
- Ley
Orgánica de Educación (LOE) 2/2006, de 3 de mayo. En BOE de 4 de mayo de 2006.
- Pau i Vall, F. (2009). La estructura de las leyes en España. Revista debate, 7(16), 12-20.
- Recuperado el 27 de abril de 2014, de http://www.senado.es/web/index.html
